为了配合将在全国进行的整顿军队行动，让退役军人能够顺利从军户转变成民户，天启在年前让圣学院考虑两大关系，就是百姓与土地的关系、百姓与官吏的关系。天启认为只有把百姓与土地的关系理清楚了，才能保证所有人吃饭和穿衣的问题；只有把百姓与官吏的关系理顺了，才能保证官员做到上下一致和言行一致，从而保证政令的贯彻实施和民意的准确反映。
这两个要求看似很简单但是仔细想起来就会觉得很难，大明帝国经过两百多年的运转，大多数的土地都被兼并在少数人手里，而且这种土地兼并趋势还在愈演愈烈。没有土地只能租借土地耕种的农民除了交税还要交租，朝廷收了税还会修河道和养官吏，那些靠收地租过活的寄生虫只会在家中啃食劳动成果而没有一点付出，使民力和国力都受到极大的伤害。
虽说也有一些人拥有自己的土地，但因为身份不同使得待遇也不同，大量兼并土地的仕绅不用交税，没有仕绅身份的农民必须交税，这样下去农民被迫失去土地只得租地来种是迟早的事，这种百姓与土地的租借关系肯定是不会长久的。天启后来要求所有人都要交税，不许家有五百亩土地的人再买土地，这只能暂时停止土地的兼并速度而不能从根本上解决问题，确定农民和土地的新关系势在必行。
在以前，官吏是代表皇帝到一方管理百姓的，除了极少数知道民力艰辛的官员，绝大多数人在管理百姓问题上都是想当然，这种随意管理模式使官员和百姓形成对立，不利于生产力的合理有效运用。在天启五年时，天启就要求每个官员上任和离任时都要作个书面上的交接报告，写上当时当地的具体现状方便朝廷了解后制定制度，后来进一步要求每个官员产生时都要得到上下一致的赞同，并且要求官员在上任时要让人知道接下来几年你准备怎么做。
天启认为只有百姓知道官员怎么做，才会明白自己该怎么做，假如发现官员要做的事会对自己产生伤害，百姓可以要求平等对话要个说法，也就是说要么你改正要么你把我说服，要做到这一点百姓和官员之间就必须有一种新的关系。为了避免一位官员说一套做一套，天启成立了四级辅政制度，就是说官员在行使政务时不需要自出心裁也不能说了不做或乱做，怎么做有人辅助你也有人监督你，遇到特殊事务也有人出来解决，你需要做的只有服从和公平。
怎么确立新形式下百姓和土地的关系还有百姓和官吏的关系，这是个问题也是个任务，圣学院接到这个任务后立即行动起来。他们在两个多月的时间里四处访问多方调查，对调查结果又进行了大量的分析研究，最后终于得出了一个看起来比较满意的结论，刘宗周认为没有问题后先在监政院中与信王、高攀龙、徐光启等人通了下气，见大家都点头认可后立即向天启作了汇报。
北京三月的天气已经慢慢在转暖，脱下厚袍换上夹衣让人觉得身体为之一轻，春光明媚的天气里正适合在春风里打几圈麻将，娱乐的同时可以联络感情和增加友谊。这天天启正跟皇后和春英、三浪等人在打麻将，刚打了两圈就接到刘宗周要求见的消息，天启听了后欣然同意，马上带谈敬等人准备去监政院。国事为重大家都没有说什么，只有三浪输了钱说要天启如果明天无事继续来杀几圈。
好在坤宁宫到慈庆宫并不远，一会儿天启就坐着轿子来到了慈庆宫中的监政院，一进去就发现里面多了些人，虽然都站着在躬身行礼，但从各人的神色可以看出大家都很忙碌。信王等人也在院子里迎接，看出了天启的疑问信王解释道：“这些都是新调来的中书舍人，因为现在各部门事情比较多而这里的几个人都在这里商讨问题，为了不耽误各人负责的各部事务，臣弟让这些中书舍人来跑腿和整理文书。”
天启一边向里面走一边问：“信王这几天在忙什么呢？”
信王说：“也没忙什么，总不过是政务院中的那些事，朱大人、叶大人等几位老臣很是得力，臣弟只是看一下有时签个字而已。想到他们马上就要退休离开，臣弟害怕他们一走政务院的事务会受影响。”
天启点头说：“为兄也知道用熟了的人用起来顺手，不过生老病死是逃不掉的规律，老臣退休进圣学院也可以继续为国效力，假如老人霸住位置不走，年轻人的能力就得不到锻炼和提高，真到了青黄不接时就更麻烦。不过现在就要留意一些够条件够能力的人，让他们慢慢参与一些事务，到时候做到平稳过渡吧。”
进了监政院开会的大厅里，天启让大家都坐下然后问刘宗周道：“刘大人说在百姓与土地和百姓与官吏之间的关系上，你们圣学院已经有了结论，刘大人就说说有些什么结论大家商讨一番吧。”
刘宗周说：“皇上，去年年底时讨论这两个关系的起始原因是皇上要整顿军队，要让大明上百万没有战斗力的疲兵弱旅有个转变，其中就牵涉到不愿意再当兵或者没有能力再战斗的士兵退役的问题。从这个角度来说圣学院该考虑的就不是两种关系而应该是三种关系，在百姓与土地和百姓与官吏的关系之外，还要考虑一下军人与普通百姓的关系。”
天启想了想说：“看来刘大人考虑得很周全啊，那就说说你们是怎么考虑的吧。”
刘宗周说：“这三种关系都是有联系的，而且每种关系都能分析出三个不同，让臣慢慢说出来皇上看可恰当。首先说百姓与土地的关系，这一年多以来皇上坚决要求所有人不分读书人和普通人都要按田亩上税，并且严格规定家有五百亩土地的人家不得再购买田地，土地兼并的势头得到了遏制。不过现在还是有很多农民没有自己的土地，他们租借的无论是私田还是官田都要既交税又交租，甚至有的想租还租不上，这是农民生活过得不如意的最大原因。”
天启想了想问道：“说到五百亩限制朕想到一个问题，有没有人为了多买田分家的？”
信王回答道：“有啊，据说有人就想的分家后买地，不过政务院早就防着这一手，对土地多的大户都进行了登记。这还得说皇兄原来那个要求所有官员上任离任都得写书面报告的制度，哪些大户有多少人有多少地上面写得一清二楚，谁要想分家后用新户来多买地，原来的地就得交出来，否则就以欺骗罪论罪。知道自己的一切情况都被掌握后，很多人都老实了，不过他们很多人都恨上了魏忠贤，据说魏忠贤手下的人到处调查活动得很厉害。”
天启微笑道：“魏忠贤做这些事还是很拿手的，让他带人去吓一吓那些不听话的人也算是人尽其才。”
高攀龙不喜欢魏忠贤，连魏忠贤的名字都不愿意听，他给刘宗周使了个眼色，刘宗周会意点了点头对天启说：“皇上，在农民与土地的关系上圣学院确定出了其中的三种权利，这三种权利的确立在最低目标上可以做到平等让耕者有其田，在最高目标上可以让绝大多数农民也感受到幸福和自由。”
天启一听大为惊奇，问道：“有哪三种权利快说来听听。”
刘宗周说：“首先是所有权，古语说普天之下莫非王土，就是说天下的土地都是皇上你的，因为皇上你拥有天下所有土地的所有权，所以你才可以坚决要求所有人都交税。人们都遵从皇上的命令交税并不仅仅因为皇上有无上权威，也不仅仅因为皇上带头上税，皇上拥有天下所有土地的所有权才是真正的最大原因。”
天启想了想说：“是啊，朕拥有天下土地的所有权是最根本的，没有人可以说什么除非他要造反，还有两种是什么权利呢？”
刘宗周说：“第二种权利就是使用权，国家中每个人的分工都有不同，不可能都必须花钱花时间才允许其赚钱，在其它可以通过投资稳当赚钱的行业出现之前，允许土地的自由买卖是无法限制的事。这种买田收租的行为得到国家允许之后，买田的人就拥有土地的使用权，正是因为地主有土地的使用权他们才可以收租，否则的话就是抢劫。”
天启点了点头说：“在地主的眼里土地只是赚钱的工具，拥有使用权就有权收租，这个分析也有道理。”
刘宗周说：“第三个权利就是生存权，这是专门对百姓说的，百姓要生存就必须有饭吃，要吃饭就必须通过种田来获得粮食，也就是说对百姓来说生存权就是对土地的耕种权。”
天启皱眉问：“没有土地的人又该在哪里行使耕种权？”
